Instaurer un véritable contrôle
Les promoteurs du projet de Constitution européenne
actuellement en discussion nous annoncent qu'il permettra "de mieux
respecter le principe de subsidiarité". Apprécions
tout d'abord l'aveu indirect : le principe de subsidiarité est
aujourd'hui très mal respecté. Mais contestons aussi la
vertu supposée du projet de Constitution : dans la rédaction
que nous connaissons actuellement, il n'apporte strictement rien de nouveau.
C'est pourquoi il nous appartient de présenter de nouvelles propositions,
qui sont résumées ci-dessous.
Selon le principe de subsidiarité, tel que défini à l'article 5 TCE, la Communauté "agit dans la limites des compétences qui lui sont conférées", et "n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres".
L'idée est excellente : elle implique que les Etats sont bien les maîtres des compétences de la Communauté. Mais l'application de ce principe dans les affaires européennes s'avère en réalité biaisée, voire incohérente. On s'aperçoit en effet qu'aujourd'hui les compétences déléguées à l'Union ne sont plus clairement délimitées, et correspondent souvent à des "chèques en blanc", comme en témoigne par exemple l'article 13 TCE introduit par le traité d'Amsterdam, qui permet à la Communauté de faire à peu près n'importe quoi pour redresser des discriminations, réelles ou supposées, dans tous les domaines.
En outre, Bruxelles n'a jamais été beaucoup gêné par la définition de la subsidiarité donnée à l'article 5. Les institutions européennes n'ont jamais manqué de s'attribuer des droits élargis, par exemple en utilisant le moyen détourné de l'article 308 TCE (qui permet de donner à la Communauté les pouvoirs d'action nécessaires pour réaliser un objectif du traité, sans avoir besoin de réviser celui-ci), ou encore en faisant avaliser les extensions par la Cour de Justice. On ne connaît guère de cas où le principe de subsidiarité, tel qu'il est contenu dans le traité, ait réussi à freiner l'interventionnisme européen dans les grandes ou les petites affaires des Etats : Bruxelles réglemente la sécurité dans les téléphériques, parce que ces derniers sont utilisés par une clientièle internationale, il fixe la taille des cages des rats de laboratoire, parce que des cages non harmonisées pourraient fausser la concurrence sur le marché intérieur, il impose les principes des dates de la chasse parce que les oiseaux en volant traversent les frontières, etc... De toute façon, il y a toujours une bonne raison pour intervenir, et personne ne freine, ni le Conseil, en général empêtré dans ses marchandages internes, ni la Cour de Justice, qui, de son côté, donne plutôt sa bénédiction et appuie même sur l'accélérateur.
Le projet de Constitution européenne ne modifie pas fondamentalement cette situation. Sa grande innovation est le mécanisme dit de "l'avertissement précoce", contenu dans un protocole annexe : les Parlements nationaux gagneraient le droit de transmettre aux institutions européennes leur avis préalable sur le respect, par un texte en préparation, du principe de subsidiarité. Toutefois, les institutions européennes "tiennent compte des avis", mais sans être obligées à aucun résultat précis. Pis encore, si des Parlements nationaux représentant un tiers des pays membres, transmettent conjointement le même avis négatif, la Commission n'est tenue qu'à "réexaminer sa proposition", mais à l'issue de ce réexamen elle peut encore la maintenir telle quelle.
Le projet contient aussi un intéressant article I-5 qui prévoit que l'Union "respecte les fonctions essentielles des Etats", ce qui est bien, mais perd une grande partie de son contenu dès lors que le projet refuse de préciser par ailleurs, comme nous l'avions demandé, que "l'Union respecte la souveraineté nationale de ses Etats membres".
Les véritables propositions pour un meilleur respect de la subsidiarité dans l'Union tiennent avant tout à l'indépendance de son contrôle : il ne faut pas laisser le contrôle de la subsidiarité aux institutions européennes, et en particulier à la Cour de Justice. Ce sont les Parlements nationaux, représentant les peuples ayant ratifié le traité, qui doivent être juges de ses limites.
Nos propositions
1. Compléter l'actuel article 5 TCE qui définit la subsidiarité, en ajoutant au critère d'efficacité un critère de démocratie : une délégation de compétence à l'Union ne peut pas être acceptée, même dans les cas où elle paraît plus efficace sur le papier, si elle doit entraîner un affaiblissement du contrôle démocratique.
2. Donner à chaque Parlement national un droit de veto lui permettant de refuser un texte européen qu'il estimerait contraire à la subsidiarité, ou dépassant les compétences déléguées ; ce droit de veto n'empêcherait pas forcément les autres membres d'adopter le texte pour eux, dans une formation "à géométrie variable".
3. En conséquence du point précédent, enlever à la Cour de Justice le contrôle de la subsidiarité ; instituer un "droit d'appel devant les peuples" contre les décisions de la Cour qui dépasseraient les limites du traité.
4. Instituer des mécanismes permettant de réviser périodiquement les compétences européennes devenues inutiles, ou trop coûteuses par rapport à leur intérêt : par exemple, un Etat qui estimerait qu'une compétence ne doit plus être traitée au niveau européen devrait pouvoir initier une réflexion, en saisissant un comité composé de représentant des Parlements nationaux, qui lui-même dirait s'il y a lieu à son avis de réviser ou non le traité ; si le comité refusait, et si le pays demandeur maintenait sa position, l'examen d'une association "à géométrie variable" serait de droit.
5. Supprimer l'actuel article 308 qui permet des extensions de compétence de l'Union en-dehors de toute révision officielle ; surtout ne pas adopter l'article I-17 du projet constitutionnel qui, non seulement ne restreint pas l'usage de l'article 308, mais en plus étend sa portée à l'ensemble du droit de l'Union.
6. Mieux conformer les interventions structurelles de la Communauté au principe de subsidiarité, en les limitant à quelques actions importantes, par exemple les opérations transnationales dépassant un montant financier élevé (voir fiche 32 "Fonds structurels").
7. Utiliser plus largement la conception originelle de la directive-objectifs (article 249 TCE), qui laisse les Etats plus libres de décider les mesures d'application ; de toute façon, cette formule deviendra de plus en plus indispensable dans une Europe élargie dont les membres sont très hétérogènes.