Une compétence essentielle des Etats membres
Depuis longtemps, la Commission européenne brûle de régenter les services publics, nationaux ou locaux, qui pourtant relèvent d'une compétence essentielle des Etats. Mais jusqu'ici, elle n'avait pas de "clé" suffisante pour y entrer : ses pouvoirs au titre de la concurrence fournissaient un prétexte, mais insuffisant, et d'ailleurs fortement contesté. Elle n'avait donc pas pu déployer ses interventions autant qu'elle l'aurait voulu. Le projet de Constitution, s'il était adopté, lui ouvrirait de nouveaux champs et placerait une fois de plus les Etats en porte-à-faux. Ces derniers doivent au contraire garder leurs pouvoirs de définition car les services publics expriment le caractère propre de chaque démocratie nationale.
Tout repose en fait sur un malentendu initial : le traité de Rome n'évoquait pratiquement pas la notion de service public, et ne donnait aucune compétence à la Communauté dans ce domaine. La Commission, démunie donc à cet égard, mais dotée de fortes missions dans le domaine de la concurrence, s'est appuyée sur elles, et sur le principe de "l'économie ouverte où la concurrence est libre", pour intervenir dans le domaine des services publics. A une époque, ses positions étaient si agressives - avec le soutien de la Cour de Justice - que les faibles barrières de l'article 86 paraissaient emportées, et que les missions de service public elles-mêmes semblaient devoir être subordonnées à l'impératif de concurrence.
Aujourd'hui, le mouvement commence à s'inverser : en 1993 et 1994, la Cour de Justice a été la première à infléchir sa position, et à reconnaître, dans le secteur de la poste, puis dans celui de la distribution d'électricité, la possibilité d'une priorité des missions d'intérêt général sur les règles de concurrence, eu égard aux notions d'égalité de traitement, de continuité, et d'universalité du service sur l'ensemble du territoire ; puis le Conseil européen de Cannes (juin 1995) a mis l'accent sur les missions d'intérêt général ; enfin, la Commission elle-même, peut-être ébranlée par les grandes grèves françaises de décembre 1995 dirigées contre sa conception extensive du marché unique, a publié en septembre 1996 une communication sur le "service universel", insuffisante certes, mais tout de même orientée dans la bonne direction.
Pourtant, le traitement actuel des services publics reste toujours insatisfaisant. Dans le traité d'Amsterdam a été introduit un article 16 qui reconnaît la place des "services d'intérêt économique général" dans les "valeurs communes de l'Union", et le rôle qu'ils jouent dans la promotion de sa "cohésion sociale et territoriale". Malheureusement, les chefs d'Etat et de gouvernement n'ont pas réussi à conclure, soit en donnant clairement une compétence à l'Union, soit en sens inverse en rappelant que chaque peuple reste responsable de l'organisation de ses services publics. L'article 16 reste inachevé, sans conclusion, et doté d'une simple valeur déclaratoire.
Lors de la négociation de Nice, les chefs d'Etat et de gouvernement, toujours tiraillés entre des impératifs contradictoires, n'ont pas réussi à aller plus loin. Pourtant les socialistes français avaient mis sur la table l'idée (très mauvaise à nos yeux) d'une "directive-cadre" sur les services publics, qui pouvait permettre à la Commission de rebondir en offrant la perspective d'un statut unifié au niveau européen pour les services publics nationaux.
Cette idée n'a été abandonnée que provisoirement. C'est elle que l'on voit resurgir dans le projet de Constitution européenne, à l'article III-6, qui déclare notamment que "...l'Union et les Etats membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application de la Constitution, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs missions. La loi européenne définit ces principes et ces conditions".
On voit que, malgré la révérence obligée devant la compétence des Etats, les "principes et conditions" du fonctionnement des services publics n'en sont pas moins confiés à la "loi européenne", c'est-à-dire à une décision prise à la majorité qualifiée au Conseil, en codécision avec le Parlement européen, et sur initiative de la Commission. C'est donc bien un transfert de compétences.
Le commissaire Monti, chargé de la concurrence, a même voulu déjà s'engouffrer dans la brèche en présentant, au début de 2004, un projet de texte réglementant les aides des Etats à leurs services publics. Le 12 mai, la Commission a rendu public un "livre blanc" visant à définir le rôle que pourrait jouer l'Union afin "d'assurer la fourniture de services d'intérêt général de qualité aux consommateurs et aux entreprises". Comme si personne n'y avait pensé avant !
Il nous semble que tous ces projets sont très dangereux, et qu'ils violent ouvertement la subsidiarité la plus élémentaire. Ce n'est pas la peine de faire tous les jours, y compris dans le projet constitutionnel, des grands discours sur la subsidiarité, pour en arriver là.
Dans ce domaine, l'Europe sera parvenue à l'âge adulte lorsqu'elle admettra que 1) les services publics nationaux et locaux relèvent uniquement de la compétence de chaque démocratie nationale, 2) chacune doit être libre d'organiser ses services publics, 3) ce droit entraîne la possibilité d'imposer des règles de solidarité, notamment la péréquation des tarifs (importante dans un pays comme la France où la population est très inégalement répartie), 4) ce droit peut aussi légitimer des aides publiques destinées à indemniser certaines servitudes.
En revanche, il faut aussi comprendre, surtout en France, que "service public" ne signifie pas forcément "monopole de gestion" accordé à un établissement public (et encore moins, privé) ; il ne signifie pas non plus que l'on doive pérenniser au profit des personnels concernés des privilèges sans rapport avec les obligations auxquelles ils sont soumis.
Nos propositions
1. Introduire dans le traité une disposition reconnaissant la compétence des Etats sur leurs services publics, en suivant le modèle de l'actuel article 295 TCE relatif au régime de la propriété ; on pourrait ainsi ajouter la phrase suivante à l'article 16 TCE : "le présent traité ne préjuge en rien le régime des services publics nationaux, qui relève de la compétence des Etats membres".
2. A l'article 86 TCE, préciser en conséquence que les Etats sont seuls juges du point de savoir si les missions d'intérêt général de leurs services publics seraient entravées ou non par une mise en concurrence.
3. Réviser l'article 87 TCE pour introduire en principe l'autorisation de péréquation des tarifs ou d'aides publiques destinées à "rembourser certaines servitudes inhérentes à la notion de service public". Cette possibilité était depuis longtemps prévue à l'article 73 TCE, mais pour le seul secteur des transports. Le traité d'Amsterdam a fait un pas de plus en ajoutant le secteur de la radiodiffusion de service public (protocole n° 9). Il faut maintenant aller plus loin.
4. A l'article 86 TCE, supprimer les pouvoirs autonomes de la Commission, qui aujourd'hui peut adresser de son propre chef des "directives" ou des "décisions" aux Etats membres pour introduire la concurrence dans la gestion des "services d'intérêt économique général".
5. Négocier à l'OMC les futurs accords internationaux sur les services en préservant la souveraineté des Etats et leur compétence sans partage sur leurs services publics, dont ils doivent pouvoir continuer à définir les limites (voir aussi fiche 17 "Mondialisation").