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Publié le 15/12/2009

Le budget de l’État : Définition

Les lois de finances sont un ensemble de comptes dont elles décrivent les ressources et les dépenses : budget général, budgets annexes, comptes spéciaux anciennement du Trésor. Ce sont des actes juridiques et politiques. Leur contenu ne se réduit pas à la description du budget de l’État. Elles portent sur les emplois, l’information et le contrôle du Parlement sur les finances publiques. Elles peuvent comporter des recettes directement affectées à des personnes morales autres que l’État (ex : prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne). Le budget de l’État peut être considéré comme l’un des comptes de la loi de finances.

Le budget de l’État se définit comme "l’ensemble des documents, votés par le Parlement, qui prévoient et autorisent les ressources et les charges de l’État pour chaque année. C’est un acte de prévision et d’autorisation de perception des impôts et de dépense des deniers publics. Le Parlement doit donner chaque année au gouvernement l’autorisation de percevoir l’impôt (principe d’annualité), ce qui lui permet de contrôler l’usage des deniers publics"1.

Le budget de l’État suit des règles précises de présentation et de vote. Elles permettent de retracer, de manière sincère, l’intégralité des recettes et des charges de l’État. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), répartit les crédits par programme et le gouvernement ne peut en principe modifier leur destination sans solliciter le Parlement.

Le budget pluriannuel de l'État (2009-2011)

Le Gouvernement a élaboré pour la première fois une programmation des dépenses de l’État sur trois ans (2009-2011). Le volet « dépenses » de la loi de finances initiale pour 2009 constitue la première annuité de ce budget triennal. Cette démarche pluriannuelle constitue le cadre indispensable pour mettre en œuvre les réformes structurelles permettant de dégager les ressources nécessaires au financement des priorités de l’action de l’État.

Le budget pluriannuel de l’État a été modifié en janvier 2009 pour tenir compte du plan de relance de l’économie.

Situation budgétaire de la France, le déficit de l'Etat dérape

Le déficit de l'Etat se creuse en 2009, à 52,1 milliards d'euros, après s'être déjà alourdi à 49,4 milliards en 2008. L'Etat a récolté 5 milliards d'impôts de moins que prévu et le coût du remboursement de la dette a cru. Le budget 2009 anticipait une charge de la dette de 44,34 milliards d'euros, en progression de 3,1 milliards par rapport à celle prévue pour 2008.

Un déficit public à 2,7% et non à 2%

Sur les 141 milliards de déficit de l'État prévus pour 2009, 96 milliards correspondent à un déficit de crise et 45 milliards au déficit structurel.

Les prélèvements sociaux ont augmenté pour maintenir le déficit de la Sécurité sociale. En outre, le gouvernement repousse à 2012 son objectif de retour à l'équilibre du régime général (salariés) de la Sécurité sociale.

Les ministères à l'économie

- En 2009, le gouvernement souhaite ne pas remplacer 30.600 fonctionnaires qui partiront à la retraite dans l'année, dont 13.500 pour la seule Education nationale, 8250 dans la Défense, 2953 à l'Intérieur et 2812 pour le ministère du Budget et de la Fonction publique. Les seuls ministères à augmenter leurs effectifs progressés sont la Justice (512 postes) et les services du Premier ministre (40).

Les ministères dont les budgets augmentent sont: Défense (+5,4%), Intérieur (+2%), Justice (+2,6%), Enseignement (+1,59%), Culture (+0,3%).

Suppression de la publicité dans l'audiovisuel public

La loi de finances 2009 consacre 473 millions d'euros pour compenser la suppression de la publicité sur France Télévisions et Radio France. 450 millions d'euros seront alloués à France Télévisions, et 23 millions iront à Radio France.

La Dette publique : Définition

La dette est le total des engagements financiers de l’Etat. Elle résulte du cumul des besoins de financement de l’Etat, de la différence entre ses produits (recettes fiscales, produits de privatisations, etc.) et ses charges (dépenses budgétaires, prises de participation, etc.).

La dette des administrations publiques au sens du Traité de Maastricht mesure l’ensemble des engagements financiers bruts des administrations publiques (APU), à l’exception des crédits commerciaux et des décalages comptables.

Le champ des administrations publiques comprend :

Les administrations centrales

* L’Etat (budget général, comptes spéciaux du Trésor, budgets annexes) et les " organismes divers d’administration centrale " (ODAC).
* Des établissements de statut public ou privé. La Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale (CADES,) l’EPFR (structure de défaisance du Crédit Lyonnais), l’ANPE, le CNRS, l'Agence de Services et de Paiement (ASP ex-CNASEA), le CEA, les Grandes Ecoles, les musées nationaux...

Les administrations publiques locales, qui regroupent les organismes ayant une compétence géographique limitée : collectivités locales, établissements publics locaux, les organismes consulaires, les caisses des écoles, et tous les organismes publics ou parapublics financés majoritairement par les collectivités locales.

Les administrations de Sécurité sociale, c’est à dire l’ensemble des régimes obligatoires de Sécurité sociale (Régime général, régimes d’assurance chômage, régimes complémentaires de retraite et régimes de prévoyance, régimes indépendants et agricoles, régimes spéciaux de salariés), ainsi que les organismes financés par ces régimes.

La dette en France

La dette publique de la France a augmenté de 61,1 milliards d'euros au deuxième trimestre 2009 pour atteindre 1 428 milliards, soit 73,9 % du produit intérieur brut (PIB), selon les données de l'Insee. Ce pourcentage représente une hausse de 3,5 % par rapport à la fin du premier trimestre.

Outre la dette de l'Etat, la dette publique au sens du traité de Maastricht prend en compte celle des administrations de sécurité sociale (41,7 milliards), des administrations publiques locales (141,1 milliards) et des organismes divers d'administrations centrales (ODAC, 109,8 milliards). La dette des administrations de sécurité sociale s'est creusée de 7,7 milliards d'euros alors que celle des administrations publiques a diminué de 1,7 milliard, un mouvement comparable à celui observé au deuxième trimestre des années précédentes, indique l'Insee.

L'importance des rémunérations des fonctionnaires

Les dépenses de fonctionnement de l'Etat (hors dette) sont constituées à plus de 75 % par les dépenses de rémunération des fonctionnaires.

La productivité remise en question. Est-ce que la fonction publique est aussi productive qu'elle pourrait l'être, compte tenu de la qualité des fonctionnaires, qui sont généralement compétents, recrutés sur concours, et dont le niveau d'études est généralement plus élevé que dans le secteur privé ? On voit donc bien qu'il peut y avoir ici une marge de manœuvre pour augmenter la productivité dans les services, et donc pour réduire peut-être le nombre de fonctionnaires.

Toutefois, l'essentiel des services qu'offre le personnel de l'Etat est fortement demandé par les Français : les professeurs, les infirmières, les médecins, les policiers.

La soutenablilité de la dette française

La dette française est soutenable. Le Japon a une dette égale à 129 % du PIB, contre 66 % pour la France, soit presque le double. L'Italie a plus de 100 %. Et on ne se pose aucun problème de soutenabilité de la dette pour ces pays.

D'autre part, le service de la dette en France diminue, du fait des taux d'intérêt bas. En effet, en 2008, la France a obtenu un emprunt de 6 milliards d'euros à 50 ans à un taux d'intérêt de 4 %.

La soutenabilité d'une dette se calcule en fonction de la capacité d'épargne du pays, c'est-à-dire la capacité d'accumulation de richesses par un pays. Or, la capacité de l'épargne de la France (20 %) est beaucoup plus élevée que les capacités d'épargne anglaise ou américaine, qui sont inférieures à 10 %.Ainsi, la France est considérée comme un pays totalement solvable par l'ensemble des agences de notation.

Une tentative de maîtrise des dépenses dans un contexte particulièrement contraint

Hors plan de relance de l’économie, la progression des dépenses de l’État sera limitée à l’inflation (« zéro volume ») sur les trois années de la programmation 2009-2011, soit une évolution en valeur de 1,6% en 2009, correspondant à une évolution de 0,1% en volume, puis de 1,75% en 2010 et 2011, soit une stricte stabilité en volume.

Cet effort de maîtrise des dépenses est d’autant plus ambitieux qu'il s’applique, depuis le PLF 2008, sur un périmètre élargi, qui comprend désormais non seulement :

* les crédits du budget général de l’État
* les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne
* les affectations de recettes à des opérateurs.

L’évolution moyenne des dépenses de l’Etat a été de +1,1% par an entre 1999 et 2007 ce qui constitue une stabilisation des dépenses en volume

La progression des dépenses héritées du passé est plus dynamique qu’auparavant et préempte une part croissante des marges de manœuvre de l’État :

* l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom accroît les dépenses de pensions. Ce phénomène est accentué en 2009 par les effets du choc d’inflation de 2008 compte tenu des règles d’indexation des prestations. Les dépenses de pensions progressent ainsi de près de 2,4 Md€ en moyenne par an sur la période 2009-2011.
* Les charges de la dette s’accroissent de 1,7 Md€ par an en moyenne entre 2008 et 2011, hors impact du plan de relance de l’économie. Cette situation contraste fortement avec celle observée ces dernières années. En effet, l’impact de l’augmentation du stock de dette sur les charges d’intérêt était compensé par la baisse des taux d’intérêt. Ainsi, les charges de la dette ont été quasiment stables entre 2003 et 2007 (+0,5 Md€ en moyenne par an).

Au total, pensions et charges de la dette, qui représentaient moins de 30% de l’augmentation des dépenses de l’État entre 2003 et 2007, absorbent désormais près de 70% des marges de manœuvre.

A ces dépenses héritées du passé s’ajoutent :

* les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, qui progressent comme l’inflation (+1 Md€ par an en moyenne), sauf en 2009 (+0,5% en volume) ;
* la mise en place d’une « réserve de budgétisation » – indispensable dans le cadre d’un budget pluriannuel pour faire face aux aléas de la prévision sur les dépenses inéluctables.

Malgré la maîtrise des dépenses dans les ministères, l'État ne parvient toujours pas à équilibrer ses comptes

Sur les 141 milliards de déficit de l'État prévus pour 2009, 96 milliards correspondent à un déficit de crise et 45 milliards au déficit structurel2.

Ce déficit de crise est d'abord dû à l'effondrement des recettes. En septembre 2008, le ministère du Budget espérait que les rentrées fiscales atteindraient 275,9 milliards d'euros en 2009. Désormais, il ne table plus que sur 212,2 milliards, soit une évaporation de 63 milliards ou encore de 22 %. Ce décalage est la conséquence du plan de relance.

La crise. L'impôt sur les sociétés devrait rapporter 33 milliards de moins que prévu en 2009, en partie à cause des mesures du plan de relance (8,3 milliards), mais surtout en raison de l'effondrement du bénéfice des entreprises qui a plongé de 25 %. Coté dépenses, le plan de relance a alourdi la facture de 22,8 milliards d'euros.

Le montant de ce déficit de crise devrait se réduire en 2010 et ne sera probablement que de 7,1 milliards d'euros.

Des baisses d'impôts financées par la dette

Le déficit de l'État atteindra 116 milliards en 2010, soit une amélioration de seulement 25 milliards à cause de deux mesures importantes de baisses d'impôt - la réduction de la TVA dans la restauration et la réforme de la taxe professionnelle. Or elles génèrent respectivement un manque à gagner de 1,8 milliard et 11,7 milliards en 2010. Pour l'État seul, la compensation des pertes de recettes de taxes professionnelles aux collectivités locales s'élève à 31 milliards.

Face à ces baisses d'impôts, la maîtrise des dépenses des ministères ne suffit pas. En outre, la mesure emblématique du gouvernement - le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partants à la retraite - ne permet d'économiser que 500 millions par an. Enfin l'ensemble de la révision générale des politiques publiques (RGPP) est censé rapporter 7 milliards d'ici à 2011. Une paille par rapport aux 388 milliards de dépenses totales de l'État en 2010.

Dans ces conditions, le déficit structurel sera de 44 milliards pour 20103. Il était de 38,4 milliards en 2007, c'est-à-dire avant la crise.

La situation budgétaire des principaux pays européens

L'augmentation de la dette publique en France n'a pas été différente de celle de la plupart des pays de l'OCDE. La dette publique moyenne des pays de la zone euro est supérieure à la dette publique française. La question se pose en termes d'efficacité des dépenses publiques, de productivité des services rendus par l'Etat, plutôt qu'en termes de niveau d'endettement.

FRANCE

Déficit : 8,2% du PIB en 2009 et 8% du PIB en 2010

Dette : 79,7% du PIB en 2009 et 86% du PIB en 2010

Situation économique : L'économie rebondit depuis mi-2009. Mais la croissance s'annonce en dents de scie. On assiste à une embellie passagère.

Politique budgétaire. Le plan de relance centré sur l'investissement a été rapide et couronné de succès, d'après les experts. Mais le réveil risque d'être difficile. La France partait avec des comptes moins bons que ceux de l'Allemagne, car elle n'avait pas entrepris de réduire sa dette. Il faut désormais qu'elle fasse preuve de rigueur.

ALLEMAGNE

Déficit : 3,9% du PIB en 2009 et 5,9% du PIB en 2010

Dette : 73,4% du PIB en 2009 et 78,7% du PIB en 2010

Situation économique : Elle a subi l'une des pires récessions de la zone euro, avec une contraction de plus de 5% du PIB.

Politique budgétaire : "Disciplinée". C'est le seul pays dont les finances étaient équilibrées en 2008. L'Allemagne devra faire face à d'importantes dépenses en raison du vieillissement de sa population. Elle a initié un plan de relance assez fort, entraînant une nette hausse du déficit.

ROYAUME-UNI

Déficit : 11,5% du PIB en 2009 et 13,8% du PIB en 2010

Dette : 68,4% du PIB en 2009 et 81,7% du PIB en 2010

Situation économique : Le PIB devrait reculer de 4,6% en 2009 et stagner en 2010. Le déficit est très élevé. La dette publique dérape, en raison de la nationalisation des dettes privées destinées à sauver les banques. La livre sterling est faible car il y a un début de crise de confiance sur la façon dont le pays gérera sa dette.

Politique budgétaire. Beaucoup d'économistes se demandent comment le pays va assainir ses finances. Malgré les annonces de "coupes" par le Premier ministre Gordon Brown et le candidat conservateur qui pourrait lui succéder en 2010, David Cameron, le Royaume-Uni ne semble pas encore être dans une logique de sortie de déficit.

PAYS-BAS

Déficit : 3,4% du PIB en 2009 et 6,1% du PIB en 2010

Dette : 57% du PIB en 2009 et 63,1% du PIB en 2010

Situation économique : Le scénario macroéconomique est proche de celui de l'Allemagne pour 2009, avec une récession presque aussi forte, même si le rebond devrait être moins marqué que celui du grand voisin en 2010.

Politique budgétaire. Le gouvernement vient d'annoncer une réduction de 20% des dépenses publiques à partir de 2011, dans la santé, le logement ou les allocations familiales. Le pays n'hésite pas à prendre des décisions très dures pour assainir ses finances.

POLOGNE

Déficit : 6,6% du PIB en 2009 et 7,3% du PIB en 2010

Dette : 53,6% du PIB en 2009 et 59,7% du PIB en 2010

Situation économique : C'est le seul pays en croissance cette année dans l'Union Européenne (le PIB devrait augmenter d'1%), grâce à la demande interne mais aussi à la dépréciation du zloty, qui a fait chuter les importations.

Politique budgétaire. Le déficit devrait friser les 7% du PIB en raison de la chute des recettes et du fort plan de relance. Et la dette risque de monter au-delà de 53%, voire de 55%. L'austérité est annoncée pour 2010. Le maintien de finances saines est inscrit dans la Constitution, comme en Allemagne.

ESPAGNE

Déficit : 8,6% du PIB en 2009 et 9,8% du PIB en 2010

Dette : 50,8% du PIB en 2009 et 62,3% du PIB en 2010

Situation économique : Le PIB devrait se replier de 3,7 % en 2009. C'est le seul pays de la zone euro avec l'Irlande et le Danemark qui devrait encore être en récession en 2010. Le taux de chômage est le plus élevé de la zone euro: il devrait passer la barre des 20% en 2010. Le déficit s'approche des 10%.

Politique budgétaire. L'Espagne a adopté un plan de relance rapide et massif. Mais cela n'a pas suffi à améliorer la situation. Le pays semble désormais vouloir assainir les finances. Dans le cadre du budget 2010, le gouvernement veut lever plus de 10 milliards d'euros d'impôts directs et indirects. Il faut s'attendre à un retour à la rigueur extrême, avec des effets négatifs sur l'économie.

ITALIE

Déficit : 4,5% du PIB en 2009 et 4,8% du PIB en 2010

Dette : 113% du PIB en 2009 et 116,1% du PIB en 2010

Situation économique : La récession est très forte : le PIB devrait se contracter de plus de 5% en 2009. Le pays est entré dans la crise avec une dette très au-dessus de la moyenne européenne.

Politique budgétaire. Le pays n'a pas fait de plan de relance, conséquence : sa dette a peu augmenté. Il s'oriente vers une réduction massive des dépenses (réduction du nombre de fonctionnaires) et des baisses d'impôts.

SUEDE

Déficit : 2,6% du PIB en 2009 et 3,9% du PIB en 2010

Dette : 44% du PIB en 2009 et 47,2% du PIB en 2010

Situation économique. Contraction du PIB de 4,8% en 2009.

Politique budgétaire. Comme la plupart des pays nordiques, la Suède dégage des excédents en période de croissance pour se ménager des marges de manœuvre en cas de récession. Avant la crise, les finances était très saines, avec un excédent budgétaire de 2,5% du PIB en 2008. La dette est maîtrisée, sous les 50% du PIB. Le pays peut donc encore se permettre des baisses d'impôts et des dépenses supplémentaires: le projet de budget prévoit 3,2 milliards d'euros de mesures de relance pour 2010.

IRLANDE

Déficit : 12% du PIB en 2009 et 15,6% du PIB en 2010

Dette : 61,2% du PIB en 2009 et 79,7% du PIB en 2010

Situation économique. La dette privée a été nationalisée. Le pays a créé un fonds, le Nama, qui récupère les actifs toxiques. L'éclatement de la massive la bulle immobilière a aussi touché le pays. Le PIB devrait se contracter de 7,3% en 2009 et de 0,3% en 2010. Et le chômage explose : 16,5% en 2009 et 18% en 2010.

Politique budgétaire. Il n'a pas pu faire de plan de relance et n'a eu d'autre choix au printemps que de couper à vif dans les dépenses et augmenter les impôts. En jeu: le modèle de croissance, basé notamment sur le dumping fiscal. Comme le pays est petit, la marge de manoeuvre est étroite.

Sources 

Commission Européenne, Minefi, Euler Hermes SFAC, Goldman Sachs, OCDE et CEPII.

http://www.insee.fr/fr/themes/info-rapide.asp?id=40&date=20090930