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Réunification de l'Europe
Un impératif historique préparé dans l'incohérence
Ce article de Georges Berthu a déjà été publié sur le site de la Fondation de Service politique
7 novembre 2002

Résumé

Le rapport publié par la Commission européenne le 9 septembre 2002 recommande la conclusion des négociations d'adhésion, à la fin de l'année 2002, avec dix pays candidats. Mais au-delà de cette apparence positive, on s'aperçoit que les chapitres négociés (ils ne le sont pas tous encore) posent de multiples difficultés, en raison principalement de la volonté de la Commission de faire entrer de force des pays diversifiés dans le moule unique d'un super-Etat.

Depuis des années, on a trop abandonné les négociations d'adhésion à la Commission, qui les a conduites de manière bureaucratique, dans l'optique exclusive d'une Europe supranationale et centralisée. Aujourd'hui, cette méthode nous a conduits pratiquement dans le mur : les obstacles à l'élargissement venus de tous côtés s'ajoutent les uns aux autres. Ne vont-ils pas finir par élever une muraille infranchissable ?

Si l'on veut sauver le grand projet de la réunification européenne, il faut que les chefs d'Etat et de gouvernement reprennent en main sa direction. Il faut un sursaut politique, qui ne pourra venir que des Etats membres eux-mêmes, et non des institutions de Bruxelles. Nous demandons à ce titre :

1- Que tous les Etats candidats, y compris la Bulgarie et la Roumanie, puissent adhérer immédiatement au traité sur l'Union européenne (intergouvernemental), afin que nous donnions corps à leur retour dans la famille européenne.

2- Que pour l'avenir la Convention travaille sur le seul objectif qui permettra l'élargissement sans uniformisation ni dogmatisme, celui d'une Europe de nations coopérant librement dans le respect de la souveraineté de chacun.

 

Le 9 septembre dernier, la Commission européenne a publié un rapport d'ensemble qui recommande la conclusion des négociations d'adhésion, au Conseil de Copenhague (13-14 décembre 2002), avec dix pays candidats (Pologne, Hongrie, République tchèque, République slovaque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Slovénie, Chypre et Malte). La Roumanie et la Bulgarie sont momentanément laissées de côté jusqu'en 2007. Aucune date n'est donnée pour le début d'éventuelles négociations avec la Turquie.

Il faut se réjouir de constater qu'avec dix pays au moins les négociations vont être conclues, pour que les traités correspondants soient signés au début de 2003, et que ces nouveaux membres entrent dans l'Union au début de 2004. Quinze ans après la chute du Mur de Berlin ! On ne peut pas dire que l'Union européenne se soit montrée pressée de réintégrer les pays de l'Est dans la famille.

Justement, il est apparu tout au long de ces années que la Commission européenne et certains membres allaient vers l'élargissement à reculons. De ce fait, de nombreuses occasions ont été manquées, et aujourd'hui encore, on peut s'interroger sur les modalités et l'échéancier retenus.

La conciliation impossible

Depuis le début, la Commission européenne a cherché à concilier le cadre institutionnel unitaire de l'Union européenne actuelle avec la diversité accrue qui va résulter de l'élargissement. C'était une mission impossible, car il est de notoriété publique que ce cadre ne fonctionne déjà plus convenablement avec quinze membres.

Dès le lendemain de la chute du communisme, certains responsables politiques clairvoyants avaient demandé que l'on crée immédiatement une Confédération politique de la grande Europe, à laquelle les pays de l'Est auraient pu adhérer sans tarder, pour bien montrer leur retour dans la famille. Sous cette Confédération politique, il aurait été admis que les politiques communes deviendraient à géométrie variable, et que les nouveaux membres pourraient y adhérer progressivement en fonction de leurs besoins et de leurs capacités.

La Commission européenne toutefois s'est opposée à ce projet qui, en introduisant la géométrie variable dans l'Union, plaçait au coeur de celle-ci le libre choix des pays et leur souveraineté, compromettant ainsi la perspective d'un super-Etat unifié.

Quinze ans plus tard, nous voyons le résultat des négociations qui ont tenté de résoudre l'équation impossible de la diversification et du monolithisme. Deux pays sont abandonnés momentanément sur le bord du chemin. Quant aux dix autres, leurs adhésions s'accompagnent d'un fatras inextricable de plusieurs centaines de mesures dérogatoires ou transitoires et de menaces à peine voilées de la Commission envers les candidats : elle introduira dans les traités une "clause de sauvegarde" qui permettra de menacer ceux qui ne s'aligneraient pas assez vite ; elle pourra leur envoyer des "lettres d'avertissement préventif" ; elle pourra les déférer devant la Cour de Justice. Pour ceux qui n'avaient pas encore compris qu'ils entrent dans une Europe disciplinaire, la preuve est faite !

Bien entendu, il était tout à fait nécessaire d'inciter les pays de l'Est sortis du communisme à remettre en place un Etat de droit, une économie de marché, un environnement sain, une justice équitable. Mais était-il impossible d'y parvenir sans mettre en place un système autoritaire, unificateur et centralisateur ?

La Convention sur l'avenir de l'Union

Le traité d'Amsterdam n'avait pas rempli sa mission, qui était d'adapter les institutions à l'élargissement. Le traité de Nice avait apporté des précisions pratiques (nombres de députés européens, de commissaires, de voix au Conseil pour les futurs pays membres), mais n'avait pas non plus réussi à inventer une philosophie des institutions mieux adaptée.

Or c'est bien là le problème : chaque fois que l'on prétend adapter les institutions à l'élargissement par le renforcement de la supranationalité, on s'éloigne de la solution au lieu de s'en rapprocher. C'est malheureusement ce qui s'est passé lors de la préparation des traités précédents.

Les fédéralistes portent ainsi une responsabilité majeure dans les difficultés et les lenteurs de l'élargissement , et peut-être demain (nous ne le souhaitons pas) de son échec. Leur dernier mauvais coup dans ce domaine aura été de s'entêter à faire voter une deuxième fois les Irlandais alors que, clairement, il aurait été plus sage de renégocier le traité de Nice en 2001.

Les chefs d'Etat et de gouvernement, conscients des imperfections des méthodes antérieures de préparation des traités, ont cherché à les améliorer en les ouvrant plus largement. Au Conseil de Laeken (décembre 2001), ils ont décidé de réunir sous la présidence de Valéry Giscard d'Estaing une "Convention" formée de représentants des Etats membres, de la Commission, du Parlement européen, et des Parlements nationaux. Cette Convention devra remettre ses conclusions vers la mi-2003, pour une Conférence Intergouvernementale à réunir dans le second semestre de la même année, en vue d'une révision des institutions par un troisième traité à ratifier en 2004.

La Convention devra se pencher à la fois sur le dilemme de la démocratie dans l'Union (plus on renforce les institutions supranationales, moins il y a de démocratie, et plus les peuples décrochent) et sur le dilemme de l'élargissement (plus on élargit, plus on diversifie, et moins les institutions unitaires et centralisées sont adaptées). Pour ces deux dilemmes, la solution, d'ailleurs, est à nos yeux la même : redonner la souveraineté des décisions aux démocraties nationales.

Dès le début des travaux de la Convention, la Commission l'a poussée dans le sens fédéraliste habituel. Par sa communication du 22 mai 2002, elle a demandé que l'on donne un tour plus unitaire aux institutions, par un "traité constitutionnel" (page 18) qui proclamerait que le droit de l'Union est supérieur au droit national (page 21), qui ferait de la majorité qualifiée "l'unique règle de procédure" (page 6), qui procèderait à un alignement des piliers sur les procédures communautaires (page 18), qui supprimerait les dérogations se trouvant aujourd'hui dans les traités (pages 18-19), et qui donnerait à l'ensemble une personnalité juridique unique (page 18). La Commission précise même (mais nous avions déjà compris) que ce traité de nature constitutionnelle "aura pour l'Union la même valeur qu'une Constitution pour un Etat membre" (page 19).

Malheureusement, nous constatons, au vu des tendances les plus récentes, et notamment de l'avant-projet de "traité instituant une Constitution pour l'Europe", présenté par Valéry Giscard d'Estaing (28 octobre 2002), que la Convention retombe dans les anciennes ornières, et que la thèse de la Commission semble l'emporter.

C'est une très mauvaise orientation. Déjà, depuis des années, la Commission freine l'élargissement en éludant les solutions de flexibilité institutionnelle qui sont indispensables. Aujourd'hui, elle nous pousse encore dans l'impasse.

Le sursaut nécessaire

Nous appelons les chefs d'Etat et de gouvernement à reprendre en mains la direction de l'élargissement. Depuis des années, on a trop abandonné ces négociations à la Commission, qui les a conduites de manière bureaucratique, dans l'optique exclusive d'une Europe supranationale et centralisée. Aujourd'hui, cette méthode nous a conduits pratiquement dans le mur. Les obstacles venus de tous côtés s'ajoutent les uns aux autres. Ne vont-ils pas finir par élever une muraille infranchissable ?

Nous avons besoin d'un sursaut politique pour réussir la réunification de la grande Europe. Ce sursaut politique, qui encore une fois ne pourra venir que des Etats membres eux-mêmes, et non des institutions de Bruxelles, devra :

1) Permettre à tous les pays candidats, y compris la Roumanie et la Bulgarie, d'adhérer sans délai au traité sur l'Union européenne.

Cette adhésion est facile, puisque ce traité, qui traite pour l'essentiel de politique étrangère, de sécurité, et de coopération policière et judiciaire en matière pénale, est purement intergouvernemental (décisions à l'unanimité). Il se distingue ainsi du traité sur la Communauté qui porte toutes les politiques communes décidées à la majorité, beaucoup plus complexes à mettre en oeuvre dans le cadre de l'élargissement. Par cette adhésion immédiate à un "traité de la Grande Europe", nous donnerions corps au retour des pays de l'Est dans la famille européenne.

2) Donner à l'Union le seul objectif qui permettra l'élargissement sans uniformisation ni dogmatisme, celui d'une Europe de nations coopérant librement dans le respect de la souveraineté de chacun. C'est dans cette perspective que devrait travailler la Convention sur l'avenir de l'Union.