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Faut-il modifier le mode de scrutin
des élections européennes ?
par Georges Berthu, le 8 novembre
2002
Résumé
Le gouvernement a décidé d'engager une
réflexion sur une éventuelle régionalisation
du mode de scrutin aux élections européennes,
dans le but de rapprocher les députés européens,
et l'Europe en général, des citoyens.
La présente note tend à
montrer que l'abandon du système de la circonscription
territoriale unique (actuellement pratiqué par plus
des deux tiers des pays membres de l'Union européenne)
poserait des problèmes de cohérence institutionnelle,
de fidélité de la représentation, et
tout simplement de montage technique. De plus, l'éloignement
de l'Europe ressenti par les citoyens tient à des
causes beaucoup plus vastes et plus profondes qu'une simple
procédure électorale.
L'objectif de rapprocher l'Europe des
citoyens est éminemment souhaitable, mais il serait
plus judicieux et plus efficace de le rechercher par d'autres
moyens, par exemple: meilleure intervention des Parlements
nationaux dans le processus de décision européen
; meilleure organisation du travail des représentants
français au Parlement européen pour la défense
des intérêts nationaux ; amélioration
de la visibilité des députés européens.
1. Panorama européen actuel
Tous les pays membres de l'Union européenne
utilisent un scrutin proportionnel aux élections
européennes. Dix d'entre eux le font avec une
circonscription territoriale unique, comme la France.
Un onzième, l'Allemagne, introduit une touche de
régionalisation, mais reste classé parmi les
pays qui utilisent la circonscription unique. Les quatre
pays dotés de circonscriptions régionales
sont : la Belgique, l'Irlande, l'Italie et la Grande-Bretagne.
La position des institutions européennes
en général, et du Parlement européen
en particulier, a beaucoup évolué ces dernières
années sous l'influence des tendances diverses, tantôt
plus "régionalistes", tantôt plus
"étatistes". Pendant la législature
1994-1999, le Parlement européen incitait plutôt
à la régionalisation, comme le montrait son
rapport Anastossopoulos (1998). Ce rapport réussissait
l'exploit de demander à la fois des listes régionales
(dans les pays de plus de 20 millions d'habitants), et une
liste européenne transnationale : le seul niveau
qui n'aurait pas eu de liste était le niveau national
! Toutefois, aucune décision n'avait été
prise.
Au début de la législature
suivante (1999-2002), les réflexions du Conseil l'ont
amené à une position différente, consistant
à entériner le principe général
de la circonscription territoriale unique, et à
reconnaître la possibilité de circonscriptions
régionales à titre quasi-dérogatoire.
C'est le sens du compromis finalement adopté par
le Conseil le 25 juin 2002, et sur lequel le Parlement européen
s'est aligné en donnant son avis conforme le 12 juin
2002.
Il est essentiel de rappeler les termes
exacts de la décision du Conseil. A l'article 1er,
il pose le principe général : "dans
chaque Etat membre, les membres du Parlement européen
sont élus au scrutin, de liste ou de vote unique
transférable, de type proportionnel" (l'expression
obscure de "vote unique transférable"
fait référence au système allemand).
A l'article 2, il ajoute la dérogation : "en
fonction de leurs spécificités nationales,
les Etats membres peuvent constituer des circonscriptions
pour l'élection au Parlement européen ou prévoir
d'autres subdivisions électorales, sans porter globalement
atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin".
Cet article 2 ouvre donc une "possibilité",
avec deux conditions :
- la régionalisation doit correspondre
à des "spécificités nationales".
Il faudrait dès lors préciser quelles sont
les spécificités nationales dans le cas français,
sachant que notre tradition politique nous pousse plutôt
vers l'autre système ;
- la régionalisation ne doit pas "porter
globalement atteinte au caractère proportionnel du
mode de scrutin". Cette deuxième condition
a été un peu explicitée de deux manières
:
1) la décision du Conseil prévoit
à son article 2-A que, s'il est fixé un seuil
minimal pour l'attribution de sièges, ce seuil ne
peut être fixé à plus de 5% des suffrages
exprimés au niveau national ;
2) le Parlement européen a également
apporté une précision très importante.
Dans sa résolution du 12 juin 2002 (considérant
C), il a noté que la formulation retenue par le Conseil
("sans porter globalement atteinte au caractère
proportionnel du mode de scrutin") signifie qu'il
ne faut pas "par les effets de seuils électoraux
en cas de découpage territorial, porter atteinte
à la représentation proportionnelle des familles
politiques considérées au niveau de l'Etat
membre". Cette interprétation, qui doit
être considérée comme une condition
de l'avis conforme du Parlement européen, est d'une
grande portée : elle signifie que le résultat
final d'un scrutin régionalisé doit être
à peu près identique au résultat qui
aurait été obtenu si la formule de la circonscription
territoriale unique avait été appliquée.
Il s'agit d'une condition assez restrictive, puisqu'en général
la régionalisation a précisément pour
effet d'obtenir un résultat différent, par
exemple en pénalisant les partis qui, tout en obtenant
plus de 5 % des voix en moyenne nationale, se trouvent néanmoins
en-deçà de ce seuil dans certaines régions.
On voit donc que la nouvelle décision
du Conseil, appuyée par le Parlement européen,
pousse plutôt dans le sens de la circonscription territoriale
unique, et n'admet le système régionalisé
que s'il a des effets équivalents au précédent.
Cette position repose sur l'idée que la circonscription
territoriale unique correspond mieux à l'esprit des
traités qui déclarent que les députés
européens représentent "les peuples
des Etats réunis dans la Communauté",
c'est-à-dire qu'ils représentent des communautés
nationales avant de représenter des régions
ou des individus.
Toutefois le débat entre les différentes
tendances ne semble pas définitivement clos.
2. Le cas français
Plusieurs rapports ont déjà
dans le passé étudié la possibilité
de réforme du mode de scrutin aux élections
européennes. Ceux qui préconisaient une régionalisation
(rapport Barnier, projet Chevènement) ont finalement
échoué car ils soulevaient des problèmes
techniques délicats, qui ont nourri les dissensions
politiques. D'autres rapports concluaient au contraire qu'il
faut conserver le mode de scrutin actuel, comme celui du
Sénat de décembre 1996 (rapport de La Malène),
qui estimait que : "aucun mode de scrutin envisageable
pour les élections européennes n'est susceptible
d'apporter un remède significatif aux insuffisances
découlant du mode de scrutin actuel, qui présente
l'avantage de permettre un débat national sur les
questions européennes".
Nous retiendrons 3 arguments :
1) Le scrutin régionalisé
pose des problèmes techniques
* L'élection dans le cadre des 22
régions actuelles pose plusieurs problèmes
difficiles à résoudre, par exemple celui de
la grande inégalité du nombre de sièges
affectés aux différentes régions, de
sorte que dans les petites la diversité des tendances
politiques ne saurait être représentée
de manière fidèle. Pour corriger ce défaut,
il faudrait alors inventer une sorte de récupération
des restes au niveau national qui créerait en fait
deux catégories de députés européens,
les nationaux et les régionaux, et qui compliquerait
grandement le système. Il serait paradoxal que, dans
le but louable de rapprocher l'Europe de l'électeur,
on aboutisse à mettre en place un système
électoral difficilement compréhensible par
ce même électeur.
* L'élection dans le cadre de 4 ou
5 très grandes régions pose d'autres problèmes:
pourquoi faudrait-il créer en quelque sorte des "unions
électorales de régions" obligatoires,
à un moment où l'on cherche plutôt à
ouvrir des possibilités d'associations plus libres
? L'élu serait-il vraiment plus proche de l'électeur
que dans un cadre national ? Quelle serait l'utilité
réelle ?
En outre, le scrutin régionalisé,
quelle que soit sa catégorie, aurait tendance à
casser le débat européen au niveau national,
qui au contraire, peut-on penser, devrait se développer
à l'occasion des élections. Ce serait un autre
effet paradoxal de la régionalisation.
2) Le scrutin régionalisé pose des problèmes
de cohérence institutionnelle
Si la grande majorité des membres
de l'Union a retenu la formule de la circonscription territoriale
unique, c'est parce qu'elle entretient une affinité
avec l'idée selon laquelle les membres de l'Union
sont des Etats. Ce principe traditionnel est motivé
à la fois par le nécessaire respect des démocraties
nationales, qui détiennent la légitimité
principale dans l'Union, et par des considérations
d'efficacité, car on conçoit mal comment Bruxelles
pourrait discuter directement avec environ 250 régions
après l'élargissement. Or il est clair que
si les députés européens étaient
élus dans le cadre régional, ils auraient
naturellement tendance à se considérer prioritairement
comme les avocats de leur région d'origine, et les
institutions européennes auraient tendance à
les considérer comme tels, en contournant les Etats.
3) L'éloignement de l'Europe n'est pas lié
pour l'essentiel au mode de scrutin
En effet, les institutions européennes
sont considérées comme "éloignées"
dans tous les pays membres, indépendamment du mode
de scrutin qu'ils ont retenu. Ce n'est pas le moindre paradoxe
que d'enregistrer "l'éloignement" maximum
au Royaume-Uni, pays qui pratique depuis toujours un scrutin
régionalisé aux élections européennes
! (1)
Les causes de cet éloignement sont
très profondes. Certaines tiennent à la force
du sentiment d'identité de chaque pays. Mais d'autres
sont consubstantielles au système de décision
européen : quand les décisions résultent
de compromis, qu'elles sont prises à la majorité
(alors qu'on se trouve dans la minorité), ou encore
qu'elles résultent du poids de la Commission ou d'arrêts
sans appel de la Cour de Justice, les gens ont tendance
à ne pas s'y reconnaître. Mais peut-on corriger
de tels défauts ? Il faudrait revoir en profondeur
les processus de décision européens.
3. Propositions
On est donc amené à conclure
que, si le rapprochement de l'Europe et du citoyen est assurément
un objectif souhaitable, il vaudrait mieux le poursuivre
par un autre moyen que la régionalisation du mode
de scrutin. Nous pensons qu'il faut travailler dans trois
directions :
- faire intervenir plus directement les
Parlements nationaux dans le processus de décision
européen. C'est un sujet que traite actuellement
la Convention sur l'avenir de l'Union présidée
par Valéry Giscard d'Estaing. Ce dernier semble bien
convaincu de la nécessité de réhausser
le rôle des Parlements nationaux, et il semble que
les idées des membres de la Convention évoluent
nettement dans ce sens. Il conviendrait que le gouvernement
français les appuie très franchement. Ce serait
sans doute le meilleur service à rendre à
la bonne cause du rapprochement de l'Europe et du citoyen
;
- organiser le travail des parlementaires
européens pour qu'ils prennent mieux en compte les
intérêts nationaux. Les défauts
d'organisation de la défense des intérêts
français au Parlement européen contribuent
au sentiment d'éloignement. Cette question, déjà
posée aujourd'hui, va devenir encore plus criante
avec l'entrée en vigueur du traité de Nice
qui va faire tomber notre représentation à
moins de 10 % du total après l'élargissement.
Il faut essayer de compenser cet affaiblissement, si c'est
possible, par une meilleure organisation.
Nous proposons que, dès leur
élection, les représentants français
soient "pris en mains" par un "Service national
d'appui" qui devrait être plus développé
que l'actuel SGCI, et qui pourrait par exemple offrir aux
députés des locaux de travail permanents où
ils pourraient travailler en étroit contact avec
des administrateurs. Ce service devrait entretenir des liens
très forts avec les services des délégations
de l'Assemblée Nationale et du Sénat. Tout
devrait y être pensé en termes de promotion
des intérêts nationaux.
- donner une plus grande visibilité
au travail effectué par le gouvernement et les représentants
français au niveau européen. On pourrait
par exemple imaginer un "Journal Officiel français
pour les affaires européennes" qui donnerait
non seulement la liste des textes européens concernant
la France (le contenu se trouvant au Journal Officiel des
Communautés), mais aussi les communications du gouvernement,
ou les positions des députés français
exprimées au cours des débats. Certainement,
de tels documents, qui n'existent pas aujourd'hui, faciliteraient
la tâche des Français qui veulent s'informer,
et celui des relais d'opinion.
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(1) Autrefois scrutin majoritaire uninominal à un
tour, aujourd'hui proportionnel.
