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Projet de loi sur l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen : le recours au Conseil constitutionnel oublie l'essentiel
par Georges Berthu, le 21 mars 2003

Le 14 mars 2003 a été déposé au Conseil constitutionnel un recours contre le projet de loi réformant le mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux et des représentants français au Parlement européen. Ce recours a été cosigné par toutes les composantes de l'opposition à cette double réforme. Dans sa deuxième partie (élections au Parlement européen), il montre cependant une faiblesse assez extraordinaire : pas un mot n'est dit sur une des questions principales, le respect ou la rupture de l'indivisibilité de la République.

On ne peut pas dire pourtant qu'il s'agirait là d'une question nouvelle ou accessoire, oubliée par mégarde. C'est le Conseil constitutionnel lui-même qui, dans sa décision du 30 décembre 1976 relative à l'instauration du suffrage universel direct pour la désignation des membres du Parlement européen, avait évoqué le problème. A l'époque, il avait conclu que le texte instituant l'élection au suffrage universel dans le cadre d'une circonscription nationale unique ne contenait "aucune stipulation fixant... des modalités de nature à mettre en cause l'indivisibilité de la République, dont le principe est réaffirmé à l'article 1 de la Constitution".

On a le droit d'être d'accord ou pas avec cette affirmation de 1976. On a aussi le droit de dire aujourd'hui que le projet Raffarin est conforme à la Constitution sur ce point, ou bien qu'il lui est contraire. Mais on n'a pas le droit de dire que la question ne se pose pas. L'impasse totale faite par le recours sur la question de l'indivisibilité de la République frise donc la malhonnêteté intellectuelle. Elle apparaît en première analyse comme la conséquence directe de la divergence des opinions des signataires, qui a conduit à une rédaction du type "plus petit dénominateur commun" (1).


Régionalisation du scrutin et indivisibilité de la République : nature du problème

Lorsque le Conseil constitutionnel avait déclaré en 1976 que l'élection au suffrage universel dans le cadre d'une circonscription territoriale unique ne présentait pas de modalités de nature à compromettre l'indivisibilité de la République, cette mention avait été interprétée par les commentateurs comme l'avertissement qu'une division en circonscriptions régionales, si elle avait été contenue dans le projet, aurait pu, quant à elle, être contraire à la Constitution (et 26 ans plus tard, nous pouvons ajouter que cette mention s'appliquerait aussi très bien à l'idée d'une circonscription européenne "transnationale" qui est apparue depuis dans de nombreux textes bruxellois, mais qui était bien entendu hors de question en 1976).

Pour en rester au projet actuel, il est clair que la création de circonscriptions régionales telles qu'il les prévoit doit ramener à l'esprit l'avertissement de 1976. Cette réforme peut en effet conduire les députés français au Parlement européen à penser "région", et non seulement "France". Il peut en découler un conflit d'intérêts institutionnalisé, qui porterait atteinte à "l'indivisibilité" de la représentation extérieure de la France. Ce risque pourrait se traduire aussi, tôt ou tard, par l'établissement de liens directs régions-Bruxelles, via le député européen. Cette évolution court-circuiterait l'Etat, garant de l'intérêt général et de l'unité de la République.

On a le droit, encore une fois, de ne pas suivre ce raisonnement. Mais on n'a pas le droit de ne pas poser la question. Et on n'a pas le droit de prétendre a priori que le risque n'existe pas.

Même si l'on estime que la régionalisation du mode de scrutin européen n'implique pas systématiquement, dans son principe, une atteinte à l'indivisibilité de la République, on doit cependant poser une question subsidiaire: quelles dispositions les rédacteurs du projet ont-ils prévues pour contrebalancer le risque de dérive ?

La Constitution française est en effet toute imprégnée de la recherche d'une cohérence dont témoigne l'affirmation du principe d'indivisibilité, et dont la souveraineté nationale est un instrument. Une des missions essentielles de l'Etat est de maintenir cette cohérence, comme en témoigne par exemple la rédaction de l'article 5 relatif au Président de la République : il "assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités". Autre exemple : c'est dans le même esprit de cohérence que l'article 4 impose aux partis politiques (qui précisément présentent des candidats aux élections européennes) de "respecter le principe de la souveraineté nationale".

Cette argumentation n'est pas purement juridique ou abstraite. Elle a des implications bien concrètes. Par exemple, la mission de cohérence assumée par l'Etat pour l'aménagement du territoire pourrait être mise à mal si des régions jouaient un jeu "personnel" vis-à-vis de Bruxelles, en réussissant à court-circuiter les disciplines nationales.

Ainsi, on doit obligatoirement se poser la question de savoir si le projet de loi prévoit bien des contrepoids tels que la mission de cohérence de l'Etat sera préservée face au risque de dérive que peut introduire l'élection européenne régionalisée.

Or l'étude attentive du texte montre qu'aucun contrepoids n'a été introduit, et même qu'aucune trace n'est décelable que la question ait été évoquée. Au chapitre des contrepoids, on aurait pu imaginer par exemple :

- l'introduction de dispositions rappelant que l'Etat est garant de l'intérêt général de la République face aux organisations internationales, et que les régions s'expriment à Bruxelles par son intermédiaire ;

- l'obligation pour les groupements politiques qui veulent participer aux élections européennes de présenter des listes dans la totalité des régions françaises, ou au moins dans une grande majorité (pour éviter les tentations "séparatistes") ;

- la juxtaposition, comme en Allemagne, d'une catégorie de députés européens élus au niveau national, ou encore l'instauration d'un système de "récupération des restes de voix" à ce même niveau (ce qui, au passage, aurait permis aussi de préserver une meilleure représentation de la diversité des opinions des Français, autre faiblesse du projet de loi présenté).

Aucune de ces catégories de dispositions, ou d'autres qui poursuivraient le même objectif, ne figure dans le projet. Il s'agit bien d'une régionalisation électorale à l'état pur, sans aucune atténuation ni aucun contrepoids.


Les contre-arguments des partisans du projet

Les partisans du projet soutiennent que la question de l'indivisibilité de la République n'avait pas lieu d'être posée, pour trois raisons :

1. La révision constitutionnelle du 17 mars 2003 (ouvrant la voie aux réformes de décentralisation conduites par le gouvernement Raffarin) prévoit que l'article 1 de la Constitution est complété pour mentionner que "l'organisation (de la République) est décentralisée".

Cette modification permettrait de soutenir, nous dit-on, que la régionalisation du mode de scrutin aux élections européennes coïncide exactement avec l'idée d'une organisation décentralisée de la République. Le malheur, c'est que, comme nous l'avons montré, cette régionalisation électorale n'est pas simplement une question d'organisation interne, mais qu'elle peut avoir des conséquences pour la position extérieure de la France.

D'ailleurs, la réforme du 17 mars procède à un ajout à l'article 1 de la Constitution, mais ne supprime pas le principe de l'indivisibilité qui continue à figurer au premier rang, dès le début de l'article. La question reste donc bien de faire cohabiter cette organisation décentralisée (en l'espèce, la régionalisation de l'élection), avec l'indivisibilité de la République vis-à-vis de l'extérieur.

Nous sommes ainsi ramenés à la problématique des contrepoids évoquée plus haut.

2. L'existence de circonscriptions sub-nationales pour l'élection des députés européens ne porterait pas plus atteinte à l'unité de la République que l'existence de circonscriptions pour l'élection des députés nationaux.

Cette argumentation n'est pas recevable, car les situations ne sont pas comparables : les élections législatives se situent à l'intérieur de l'ordre national, au sein du même peuple, tandis que les élections européennes se situent dans un ordre différent (international ou communautaire). Un système électoral à base de circonscriptions multiples, acceptable dans le premier cas, peut légitimement être considéré comme facteur de divisions dans le second.

3. Des divisions susceptibles de porter atteinte à l'unité de la République auraient déjà été admises au Parlement européen, lorsque celui-ci a décidé qu'en son sein les députés seraient répartis en groupes formés en fonction des tendances politiques, et non par nationalité.

Cet argument ne devrait pas être opposable au Conseil constitutionnel, car le règlement du Parlement européen n'entre pas dans le champ de son contrôle. Le Conseil n'a jamais eu à apprécier la régularité du règlement du Parlement européen par rapport à la Constitution française(2) .

De toute façon, c'est une chose que d'accepter la libre expression des députés après leur élection (les députés européens, comme les nationaux, ne sont pas tenus par un mandat impératif), c'est autre chose que d'organiser la division en leur conférant dès l'origine des mandats territoriaux différents.


Conclusion

Nous pensons que la régionalisation du mode de scrutin aux élections européennes, qui organise la représentation extérieure de la République sur une base infra-nationale, est en elle-même contraire à l'article 1 de la Constitution française.

Toutefois, même si l'on n'adhère pas à ce raisonnement, il faut reconnaître que le projet de loi sur la régionalisation du mode de scrutin ne cherche en rien à instituer des contrepoids au risque non négligeable de dérives portant atteinte à l'indivisibilité de la République. En ce sens, il est contraire d'une autre manière à l'article 1 de la Constitution.

Ce défaut apparaît d'autant plus dangereux que les manoeuvres en faveur de "l'Europe des régions" deviennent de plus en plus nombreuses et de plus en plus pressantes à Bruxelles. Il est donc impératif de fermer la brèche que le projet gouvernemental ouvre imprudemment.

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(1) Philippe de Villiers, signataire du recours, a quant à lui évoqué la question de l'indivisibilité de la République dans plusieurs interventions, notamment à l'Assemblée Nationale.
(2) On peut d'ailleurs se demander au passage ce que le Conseil constitutionnel aurait pensé - s'il avait eu à en connaître - de la disposition interdisant aux députés d'une même nationalité de constituer à eux seuls un groupe parlementaire (article 29-2 du règlement du Parlement européen).