ACTUALITES > LA CONVENTION SUR L'AVENIR
DE L'EUROPE
Séparation des pouvoirs
: Montesquieu a honte de Verhofstadt... et n'est pas fier
de la Commission
par Georges Berthu, le 11 décembre
2002
Dans son discours du 18 novembre 2002 au
Collège d'Europe, intitulé "Montesquieu
et l'Union européenne", le Premier ministre
belge Guy Verhofstadt propose tout bonnement d'appliquer
à l'Union européenne le principe de la séparation
des pouvoirs défini par Montesquieu. Ce principe
n'avait-il pas, pourtant, été défini
à l'usage des Etats ? Qu'importe !
"Ce principe (la séparation
des pouvoirs) nous est commun. Nous l'appliquons dans chaque
Etat membre de l'Union européenne. Il constitue la
base du processus décisionnel démocratique.
Il importe d'appliquer également ce principe à
l'architecture future de l'Union européenne. Une
séparation claire entre le pouvoir législatif,
le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire".
Par ces mots, Guy Verhofstadt - mais il n'est
pas le seul - trahit une conception subliminale de l'Union
européenne qui est celle d'un Etat.
Valéry Giscard d'Estaing, dans son
intervention du 3 décembre 2002 à l'Assemblée
Nationale française a été un peu plus
prudent, mais aussi plus obscur : "On peut se référer
à ce que défendait Montesquieu : réfléchissant,
il est vrai, dans le cadre de l'organisation politique des
Etats, il prônait la séparation des pouvoirs
; dans celui, plus complexe, de l'Union européenne,
le problème est plutôt celui de la distinction
des fonctions. Chacun doit savoir qui fait quoi, et qui
est responsable de quoi".
Si distinguer les fonctions revient
seulement à "savoir qui fait quoi, et qui
est responsable de quoi", où est le mécanisme
de protections des libertés ? Car il ne faut pas
perdre de vue que c'était l'objectif premier de Montesquieu
: protéger les libertés individuelles en divisant
le pouvoir, en le partageant, en lui affectant des contrôles
et des contrepoids ; ce qui donne, dans le cas d'un Etat,
le principe de la séparation des pouvoirs. Mais en
quoi la "séparation des fonctions" consiste-t-elle
? En quoi est-elle différente de la séparation
des pouvoirs ? En quoi apporte-t-elle une protection spécifique
aux libertés individuelles ? Il faudrait qu'on nous
l'explique.
Une lumière vient du côté
de la Commission (notez que nous savons le reconnaître).
Dans sa deuxième communication à la Convention
sur l'architecture institutionnelle de l'Union (4 décembre
2002), elle donne la bonne clé de compréhension
en écrivant ces phrases limpides : "On a
souvent souligné le caractère novateur et
l'équilibre particulier de la construction communautaire,
qui organise non pas la séparation, mais le partage
des pouvoirs. Ainsi, le pouvoir législatif appartient
au Parlement européen, mais aussi au Conseil ; et
lui-même partage le pouvoir exécutif avec la
Commission européenne qui dispose du monopole de
l'initiative législative, alors que la mise en oeuvre
des politiques revient très largement aux administrations
nationales ou régionales."
Effectivement, une première
clé est là : nous ne sommes pas devant un
système de séparation des pouvoirs (ou des
fonctions), mais devant un système de division des
pouvoirs au sein d'eux-mêmes.
Mais il y a encore deux faiblesses dans l'exposé
de la Commission.
1) Elle ne dénonce pas la faiblesse
principale du système de "division des pouvoirs":
l'évacuation des Parlements nationaux.
En effet, dans le système originel, le pouvoir législatif
est partagé entre le Parlement européen, et
le Conseil. Mais, pour ce dernier, c'est une apparence :
lorsqu'il délibère à l'unanimité,
il est contrôlé et orienté par les Parlements
nationaux. Ces derniers devraient donc être les véritables
co-détenteurs finals du pouvoir législatif.
Or la généralisation de la majorité
qualifiée au Conseil "casse" leur contrôle.
Elle laisse le Conseil largement à lui-même,
pouvoir exécutif détenteur sans contrôle
d'un pouvoir législatif.
2) Elle compromet elle-même
le système dont elle fait l'éloge.
Dans sa communication précitée, la Commission
ne propose rien de convaincant pour remédier à
l'absence des Parlements nationaux (p. 19). Surtout, elle
propose de déséquilibrer le partage de l'exécutif
en amplifiant son propre rôle "dans l'exercice
de la fonction gouvernementale" (page 19). Notamment,
elle veut étendre son monopole d'initiative, et même
se voir confier de droit des mesures d'exécution
du traité lui-même (sans partage avec le Conseil).
Si l'on veut rétablir le système
de "division des pouvoirs" de l'Union, protecteur
des libertés en Europe, il faut donc réintroduire
directement les Parlements nationaux dans le processus de
prise de décision. Il faut leur rendre la place de
contrôleur principal qu'ils ont perdue en même
temps que reculait l'unanimité au Conseil. Si l'on
redonne cette place centrale aux Parlements nationaux, le
monopole d'initiative de la Commission retrouvera un contrepoids.
