ACTUALITES > LA CONVENTION SUR L'AVENIR
DE L'EUROPE
Comment faire réussir la
Convention
par Georges Berthu, le 15 mai
2003
La Convention sur l'avenir de l'Europe
n'a toujours pas trouvé la formule qui permettrait
à la fois d'adapter les institutions de l'Union à
l'élargissement et de combler le déficit démocratique.
Pourtant, la solution est à portée de main.
Mais pour la voir, il faut prendre du recul historique.
Il faut se souvenir avant tout que le principe initial des
institutions communautaires, ce n'est pas la supranationalité,
c'est l'équilibre entre le respect des souverainetés
nationales et l'incitation à coopérer.
Ceux qui ont réentendu la déclaration
Schuman à l'occasion des commémorations du
9 mai ont peut-être été frappés
par ses appels à la "Fédération
européenne", sur lesquels le camp supranational
insiste aujourd'hui lourdement. Mais en réalité,
là n'est pas la véritable origine de la Communauté.
Car entre le Traité de Rome et la déclaration
de 1950, il y a eu 1954, l'échec de la CED, qui a
conduit les "Pères de l'Europe" à
une réévaluation de leur stratégie,
à la mise à l'écart de l'objectif fédératif
pur, et à la préconisation de la "méthode
communautaire" avec ses deux piliers essentiels : souveraineté
(unanimité pour les décisions au Conseil,
qui assure le respect des démocraties nationales,
notamment le contrôle efficace des Parlements nationaux)
et coopération (monopole d'initiative de la
Commission, conçu pour promouvoir le travail en commun).
Il est évident que pour certains,
cette conversion n'était pas sincère. Il ne
s'agissait à leurs yeux que d'un compromis évolutif.
Mais pour d'autres, il s'agissait bien d'un changement d'objectif,
comme en témoigne notamment Georges Berthoin, ancien
chef de cabinet de Jean Monnet (1).
C'est dans cette égalité souverainetés-coopération
que se trouve le véritable équilibre institutionnel
de la Communauté originelle. On ne peut pas déséquilibrer
les piliers sans dénaturer cet équilibre.
Si d'un côté on supprimait le monopole d'initiative,
on perdrait sans doute une incitation à coopérer.
Mais si, de l'autre côté, on remplace l'unanimité
au Conseil par la majorité, le lien avec les démocraties
nationales se trouve affaibli, et la marge de manoeuvre
de la Commission devient si large que son monopole, détourné
de son sens, passe au service exclusif des préoccupations
d'unification.
Depuis l'Acte Unique, nous sommes dans le
second cas de figure. Certes, dès le début
de l'application du traité de Rome, cette dérive
s'était déjà fait sentir. Elle découlait
d'un certain nombre de "biais" inclus dans les
traités, ainsi que des ambitions exorbitantes de
la Commission, qui prétend représenter à
elle seule l'intérêt général
européen, c'est-à-dire l'ensemble des deux
piliers de la méthode communautaire. De là
naît le déséquilibre institutionnel
majeur, origine principale de l'actuel déficit démocratique.
En 1966, le général de Gaulle
avait arrêté la dérive par l'obtention
du "compromis de Luxembourg", qui recadrait la
méthode communautaire sur ses principes originels,
en réhabilitant le rôle de l'unanimité
au Conseil. Cette pause fut provisoire, jusqu'à l'Acte
Unique, car le compromis n'avait pas été inscrit
officiellement dans les traités, et surtout n'avait
pas été suivi par une réappréciation
réelle, de la part des institutions, du rôle
fondamental des démocraties nationales dans la méthode
communautaire.
Aujourd'hui à la Convention, où
chacun accuse son voisin d'être le fossoyeur de l'équilibre
institutionnel, il convient de garder ces faits en mémoire
pour évaluer les arguments. La Commission affirme
que la proposition de transformer le président du
Conseil européen en véritable président
de l'Union, avancée par Valéry Giscard d'Estaing,
tend à détruire cet équilibre parce
qu'elle renforcerait la réunion des chefs d'Etat
et de gouvernement au détriment du collège
des commissaires. Erreur, répond en substance le
président de la Convention, je ne fais que rétablir
l'équilibre compromis au fil des années en
raison de l'affaiblissement du Conseil, notamment par la
pratique de la présidence tournante.
Au regard de l'évolution communautaire
telle que nous l'avons décrite, on voit bien que
Valéry Giscard d'Estaing a senti le véritable
enjeu, qui est, non pas de faire du supranational à
tout prix en donnant toutes les armes à la Commission,
mais de rétablir le lien avec les démocraties
nationales. On "sent qu'il sent", et qu'il cherche
la faille dans le bloc compact que forment les eurocrates.
Il faut lui en rendre hommage, d'ores et déjà,
car il est le premier responsable, depuis longtemps, à
refuser de poser le problème dans les termes que
lui servent, tout prêts, les fonctionnaires européens.
Mais le remède qu'il propose
est insuffisant. Renforcer le pilier "Conseil"
en renforçant sa présidence, ne permettra
pas de rétablir le contrôle des démocraties
nationales si, parallèlement, le Conseil lui-même
devient une institution supranationale gouvernée
dans tous les cas par des procédures de majorité.
Et ne parlons pas de la solution proposée
par les fédéralistes : créer de toutes
pièces une démocratie européenne, comme
s'il existait un peuple européen unique. Elle ne
ferait qu'étendre des procédures artificielles,
coupant un peu plus le lien avec chaque peuple particulier,
et aggravant le mal que l'on veut combattre.
Il faut au contraire retrouver la
bonne intuition de la méthode communautaire dans
sa version originelle (et non dans la version dénaturée
qui résulte aujourd'hui de la combinaison des votes
à la majorité au Conseil et de l'unilatéralisme
de la Commission). La version originelle, ce sont les deux
piliers égaux en dialogue constant. L'urgence pour
la Convention et pour la Conférence Intergouvernementale
à venir, c'est donc de réhabiliter le pilier
des souverainetés sans défaire la coopération.
Pour y parvenir, il n'est nul besoin de revenir
forcément à un système d'unanimité
rigide au Conseil : il suffit d'assortir les votes à
la majorité d'un droit de veto (ou de refus de participer
à une action) reconnu à chaque Parlement national
délibérant dans des formes solennelles. Par
contrecoup, le monopole d'initiative reviendrait à
son lit normal : il perdrait ce qu'il avait acquis de nocif
(par l'absence de contrepoids démocratique), tout
en conservant ce qu'il pouvait avoir de positif (l'incitation
à coopérer).
Ce droit de veto ou de non-participation
donnerait à chaque peuple, grand ou petit, le pouvoir
de peser directement sur les décisions le concernant.
Il combattrait ainsi l'effet de dilution et le sentiment
d'impuissance, si néfastes aujourd'hui pour la démocratie
en Europe. En restaurant la vraie méthode communautaire
avec ses deux piliers, il renouerait donc le lien entre
l'Europe et chacun de ses peuples.
Mais ce ne serait pas le seul problème
alors résolu. Car en reconnaissant ce droit aux Parlements
nationaux, on admet implicitement, mais nécessairement,
la géométrie variable de l'association européenne.
Et avec elle, on découvre la clé, restée
mystérieuse jusqu'ici, de l'adaptation des institutions
à l'élargissement. Cherchez en priorité
la démocratie, et tout le reste vous sera donné
par surcroît.
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(1) Jean Monnet : "Today's Europe can't see the
forest for the trees" - International Herald
Tribune - 7 décembre 2000.
