ACTUALITES > LA CONVENTION SUR L'AVENIR
DE L'EUROPE
Avant-projet de Constitution européenne
Un champ de mines
Une étude détaillée
de Georges Berthu, le 8 novembre 2002
Le 28 octobre dernier, Valéry
Giscard d'Estaing, Président de la Convention sur
l'avenir de l'Europe, a présenté le texte
d'une "architecture" de "traité constitutionnel".
Il s'agit d'un plan général qui énumère
les titres des chapitres ou articles, et mentionne quelquefois
brièvement leur objet, sans entrer dans le détail
des dispositions. Le but de ce cadre général
est de servir de base aux débats ultérieurs
de la Convention qui devront peu à peu lui donner
un contenu.
Théoriquement donc, cet avant-projet
ne devrait pas prendre parti sur le fond. Pourtant, quand
on le lit attentivement, on s'aperçoit que beaucoup
de questions importantes sont déjà tranchées,
explicitement ou implicitement, et que de nombreuses orientations
lourdes de conséquences sont déjà prises.
En fait, ce texte est un véritable champ de mines.
Pour être précis, nous présenterons
ci-dessous les dispositions que nous estimons positives,
celles que nous estimons négatives, et celles qui
comportent des ambiguïtés dangereuses susceptibles
de dégénérer.
Dispositions positives
Article 2 : Valeurs de l'Union
Cet article énumérant les "valeurs"
de l'Union remplacerait sans doute l'actuel article 6-1
TUE qui énumère ses "principes".
L'introduction du mot "valeurs" semble marquer
la volonté de ne pas en rester seulement aux principes
juridiques déjà cités à l'article
6-1 (liberté, démocratie, respect des droits
de l'homme et des libertés fondamentales, Etat de
droit), mais de chercher aussi à expliciter les références
fondamentales qui sous-tendent ces principes.
Cette démarche paraît excellente,
et on en voit une conséquence positive à l'article
43 ci-après.
Toutefois, la liste indicative des
valeurs, telle que donnée par l'avant-projet, déçoit.
Aux "principes" de l'actuel article 6-1 sont ajoutés
la dignité humaine, la tolérance et le respect
du droit international. La première mention est bonne,
mais les deux autres sont inutiles : le respect du droit
international va de soi si les traités sont régulièrement
ratifiés (ce qui renvoie au principe de démocratie),
et la tolérance également, si la dignité
humaine est respectée. Il y aurait bien d'autres
valeurs importantes à mentionner. Espérons
qu'elles seront ajoutées plus tard.
Article 15 bis : Présidence du
Conseil Européen
Cet article prévoit de traiter
du mandat, du mode de désignation, du rôle
et des responsabilités de la présidence du
Conseil Européen. Aujourd'hui, un tel article n'existe
pas dans les traités. Il est donc envisageable que
la nouvelle proposition puisse ouvrir la voie à l'institution
d'une présidence de l'Union qui serait placée
à la tête du Conseil Européen, et non
de la Commission. Ce n'est pas une orientation claire et
définitive, mais c'est au moins une virtualité
intéressante.
Article 19 : Congrès des peuples
d'Europe
Cet article donnerait suite aux idées
de Valéry Giscard d'Estaing qui souhaite que puisse
être réuni, dans certaines grandes circonstances,
un "Congrès des peuples d'Europe" formé
de représentants des Parlements nationaux de toute
l'Union. Cette proposition est intéressante, car
elle pourrait sous-entendre que le Parlement européen
ne dispose pas de la légitimité parlementaire
principale, ou totale, dans l'Union. Nous y décelons
pour notre part un écho lointain aux très
nombreuses demandes que nous avons exprimées antérieurement
pour une revalorisation du rôle des Parlements nationaux
dans l'architecture institutionnelle de l'Union (1). Malheureusement,
il semble, d'après les débats actuels, que
cette proposition soit destinée à être
réduite à sa plus simple expression (pouvoir
consultatif seulement pour le Congrès), ou même
à être carrément supprimée.
Article 43 : Appartenance à
l'Union
Cet article, dit l'avant-projet, devrait
"établir le principe selon lequel l'Union
est ouverte à tous les Etats d'Europe qui partagent
ses valeurs et veulent les poursuivre en commun, qui respectent
strictement les droits fondamentaux, et qui acceptent les
règles de fonctionnement de l'Union". Une
autre version, dans le sommaire de l'avant-projet (page
5) dit : "... qui respectent strictement ses valeurs
et droits fondamentaux, et acceptent ses règles de
fonctionnement".
Dans les deux cas, l'accent est mis sur
le "partage" ou le "strict respect"
des "valeurs" de l'Union. C'est une innovation
dans le choix des mots, qui peut signaler une innovation
de fond. En effet, l'actuel article 49 TUE, qui traite des
adhésions à l'Union, dit que les postulants
doivent, non seulement être des Etats européens,
mais aussi respecter les "principes" énumérés
à l'article 6-1 TUE.
Le choix du mot "valeurs" plutôt
que "principes" semble indiquer une volonté
d'aller "plus au fond des choses", et d'accepter
les Etats candidats, non seulement s'ils reconnaissent certains
principes, mais s'ils les vivent dans les profondeurs de
leur société.
On peut supposer que le rédacteur de cette esquisse
d'article 43 avait à l'esprit des cas tels que celui
de la Turquie.
Article 46 : Procédure de
retrait volontaire de l'Union
Il s'agit là du "droit de sécession"
que nous avons toujours demandé. C'est un point très
positif. Il ne faut toutefois pas en surestimer l'impact
dans la vie quotidienne de l'Union (voir infra).
De plus, il faudrait préciser si le retrait de l'Union
implique le retrait de l'euro, ce qui pose un problème
délicat puisque l'unification monétaire a
été déclarée "irréversible".
Dispositions négatives
Titre : "Traité instituant
une Constitution pour l'Europe"
Jusqu'ici, Valéry Giscard d'Estaing
avait utilisé, pour désigner l'objet du travail
des "Conventionnels", une formule embrouillée
à souhait : un "traité constitutionnel".
Tout avait été dit sur la contradiction interne
de cette formule, le mot "Constitution" supposant
un Etat unique, et le mot "Traité" supposant
deux Etats ou plus, qui contractent entre eux. N'y revenons
pas. D'ailleurs, cette formule est en voie d'être
dépassée puisqu'on découvre avec surprise
que le titre du document distribué le 28 octobre
s'énonce sans ambages : "Traité instituant
une Constitution pour l'Europe". Il s'agit donc
bien d'une Constitution qui, comme toutes les Constitutions,
va être celle d'un Etat. Plusieurs autres articles,
dans la suite du texte, vont dans ce sens (par exemple voir
ci-dessous articles 1, 8, etc...).
Architecture générale
: un seul traité pour une nouvelle entité
unique
Le nouveau traité "instituant
une Constitution pour l'Europe" unifierait l'actuel
traité sur l'Union européenne (contenant les
dispositions intergouvernementales) et le traité
instituant la Communauté européenne (contenant
les dispositions communautaires de nature plus supranationales).
La question du sort du traité Euratom reste encore
ouverte.
Cette unification, présentée
comme une mesure de simplification, est à notre avis
doublement dangereuse :
- les deux traités correspondaient
à des procédures de natures fondamentalement
différentes. Bien entendu, on nous jure que même
si les traités sont unifiés, la dualité
des procédures persistera, en vue notamment de préserver
le caractère intergouvernemental et la souveraineté
des Etats pour la politique étrangère et la
défense. En réalité, rien n'est moins
sûr. La seule chose concrète que l'on voit
pour le moment, c'est que le verrou qui séparait
les deux procédures va sauter ;
- l'unification des traités correspond
bien à la pente générale de ce projet
de Constitution, qui tend à instituer un Etat. Mais
cet Etat européen est-il souhaitable? Nous pensons
que non, pour toutes les raisons que nous avons déjà
expliquées (2), et nous pensons aussi que les gens
n'en veulent pas. On peut ajouter que la dualité
des traités aurait pu être utile dans la perspective
de l'élargissement, car il aurait été
très facile de faire adhérer au traité
intergouvernemental (traité sur l'Union) des pays
qui, pour une raison ou une autre, ne pourraient pas adhérer
au traité communautaire. Depuis des années,
nous avons demandé que l'on fasse adhérer
immédiatement les pays candidats au traité
sur l'Union, et qu'ensuite on prenne le temps de discuter
tranquillement avec eux des dispositions communautaires.
Ce n'est pas ce qui va être fait, au moins pour dix
d'entre eux. Mais la solution ne reste-t-elle pas utilisable
pour d'autres ? Encore faudrait-il que les eurocrates, avec
leur rage d'unification et de super-Etat, ne la fasse pas
disparaître en unifiant les traités.
Article 1 : Définition de la nouvelle entité
Après le traité unique,
arrive "l'entité" unique. La définition,
par exception, est donnée dès cet avant-projet
: "une Union d'Etats européens, conservant
leur identité nationale, qui coordonnent étroitement
leurs politiques au niveau européen, et qui gèrent,
sur le mode fédéral, certaines compétences
communes". Cette définition peut donner
à première lecture une impression satisfaisante,
car elle paraît distinguer des compétences
intergouvernementales (celles qui sont "coordonnées")
et des compétences gérées sur le mode
communautaire. C'est du moins comme cela que Valéry
Giscard d'Estaing l'a présentée. Mais en réalité,
cette rédaction est plutôt inquiétante
:
- elle introduit clairement le mot "fédéral"
pour la gestion des compétences communes;
- l'ensemble du texte montre que les compétences
communes seront dominantes ;
- les Etats conserveraient seulement leur
"identité nationale", mais on n'a pas fait
droit à la demande capitale des Britanniques qui
préféraient que l'on écrive que les
Etats membres conserveraient leur "souveraineté
nationale". C'est un aveu.
Article 4 : Personnalité juridique
unique
Après le traité unique, l'entité
fédérale unique, voici la personnalité
juridique unique. Aujourd'hui, seule la Communauté
européenne possède la personnalité
juridique, mais l'Union européenne, qui traite de
la défense, de la politique étrangère
et de la coopération policière et judiciaire
en matière pénale, ne possède pas cette
personnalité. Elle agit simplement comme mandataire
des Etats membres qui décident à l'unanimité.
La personnalité juridique unique de la nouvelle "entité"
accélèrerait la dérive vers le super-Etat.
Elle permettrait notamment à l'Union européenne
de signer des traités en son nom propre, et non plus
au nom des Etats membres.
Article 5 : Citoyenneté européenne
Cet article paraît reprendre des dispositions
existantes, mais il se peut que ce ne soit pas le cas. En
effet, l'actuel article 17 TCE dit que "la citoyenneté
de l'Union complète la citoyenneté nationale,
et ne la remplace pas". Ce que Valéry Giscard
d'Estaing traduit en disant que tout national d'un Etat
membre "dispose d'une double citoyenneté,
la citoyenneté nationale et la citoyenneté
européenne" et qu'il "utilise librement
l'une ou l'autre, à sa convenance". Cette
expression très étrange ouvre la voie à
toutes les supputations.
Article 6 : Intégration de la Charte
Cet article est destiné à
intégrer la Charte des droits fondamentaux dans les
traités, et donc à lui donner une force contraignante,
uniformément dans toute l'Union. Il s'agit là
d'un des points sur lesquels la discussion semble terminée
au sein de la Convention. C'est à notre avis une
position très dommageable car elle se retournera
contre la liberté des démocraties nationales
dans l'Union, comme nous avons eu l'occasion de l'expliquer
à de nombreuses reprises, et notamment, encore récemment,
dans notre opinion minoritaire au rapport Duff du Parlement
européen, relatif à la Charte des droits fondamentaux
(3).
On notera toutefois que, curieusement, cet
article 6 laisse encore une porte de sortie pour ne pas
intégrer la Charte dans les traités, puisqu'il
mentionne qu'il puisse y être fait seulement "référence".
Cette référence pourrait donner une force
juridique contraignante à la Charte, mais il pourrait
s'agir aussi d'une simple référence politique.
Il est vrai que cette porte paraît bien étroite
quand on a entendu Valéry Giscard d'Estaing.
Article 8 : Primauté du droit
de l'Union
Après le traité unique, l'entité
unique, la personnalité juridique unique, voici la
primauté du droit unique. Il s'agit là d'une
vieille revendication de la Commission, qu'elle avait répétée
notamment dans sa communication à la Convention du
22 mai dernier. Cette proposition peut paraître une
évidence à première vue : les traités
ne sont-ils pas supérieurs à la loi ? Mais
en fait, nous aurions là un élément
fondamentalement nouveau : le droit de l'Union décidé
à la majorité aurait la primauté sur
tout droit national, même constitutionnel. Ce qui
signifie que le pays minoritaire, qui refuse un texte européen,
devrait non seulement l'appliquer, mais même modifier
sa Constitution, le cas échéant, pour la mettre
en conformité. C'est une subordination juridique
totale. La seule possibilité d'échappatoire
serait la sécession prévue à l'article
46 du même texte. Est-ce crédible ? Est-ce
respectueux des nations et de leurs démocraties ?
La réponse va de soi. Elle montre bien le caractère
fédéral et disciplinaire de l'Europe qui se
dessine.
Article 25 : Adoption de "lois"
et de "lois-cadres"
Valéry Giscard d'Estaing et la Convention
vont proposer de remplacer les termes de "règlement
européen" et "directive européenne"
par "loi" et "loi-cadre". Il paraît
que c'est une grande mesure de clarification. En fait, ce
sera surtout une grande source de confusion, et elle est
tout à fait voulue : il s'agit de faire en sorte
que les citoyens soient amenés à assimiler
les lois européennes aux lois nationales, et qu'ils
leur confèrent ainsi une égale légitimité,
ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Cette mesure symbolique
vient évidemment compléter toutes celles que
nous avons déjà mentionnées, et qui
vont dans le sens du super-Etat.
Dernier titre : article X : Abrogation des traités
antérieurs
Le dernier titre et les derniers articles
de l'avant-projet de Constitution ne comportent pour le
moment ni dénomination, ni numéro. Toutefois
l'un d'eux doit attirer notre attention car il prévoit
que le nouveau traité instituant la Constitution
européenne "abrogera les traités antérieurs".
C'est une innovation radicale. Jamais on n'a procédé
ainsi dans le passé : les traités s'ajoutaient
les uns aux autres, en se complétant et se modifiant,
mais sans abroger les précédents, de sorte
qu'aujourd'hui encore une bonne partie du traité
de Rome est encore en vigueur. Dans le cas présent,
il en irait différemment pour la première
fois. Certes, c'est cohérent avec l'idée de
traité unique. Mais pratiquement cette méthode
soulève une question majeure : que deviendront les
pays qui n'auront pas adopté le nouveau traité
? Apparemment, ils se trouveront purement et simplement
exclus d'eux-mêmes de la nouvelle Union européenne.
Cette procédure montre la détermination
d'aller de l'avant dans le sens du fédéralisme,
même s'il faut abandonner au passage quelques Etats.
On se posera quand même quelques questions sur la
pertinence juridique de ce montage.
Dispositions ambiguës susceptibles
de dégénérer
Article 34 : "Démocratie
participative"
Cet article aurait pour but, sous
le titre "La vie démocratique de l'Union",
de permettre "aux différentes formes d'associations
de citoyens de participer à la vie de l'Union".
D'abord, on aurait bien aimé qu'avant
de parler de la "démocratie participative",
on dise clairement quelque part que l'Union obéit
au régime de la démocratie représentative,
au sein duquel le rôle principal est dévolu
aux Parlements nationaux, et le rôle secondaire au
Parlement européen. Cela n'est pas dit. Espérons
que cela viendra.
Mais surtout, on se demande ce que
sont ces "associations de citoyens" et quelle
en serait la légitimité. A ce stade rien n'est
dit. Toutes les dérives sont possibles. On notera
en particulier que cette formulation pourrait servir de
base à une participation directe des régions
au processus décisionnel de l'Union, comme on en
voit aujourd'hui la tendance, contrairement à tous
les principes les plus solidement établis.
Article 35 : Election du Parlement
européen
Cet article mentionnerait que le Parlement
européen est élu "selon une procédure
uniforme dans tous les Etats membres". Or ce n'est
pas la règle actuelle : le Parlement européen
peut aussi être élu "conformément
à des principes communs à tous les Etats membres",
ce qui est bien le cas aujourd'hui. En effet, pour le moment,
les députés européens sont tous élus
au scrutin proportionnel, selon des règles (notamment
circonscription nationale unique, ou régionalisation)
qui varient en fonction des traditions de chaque pays. La
rédaction annoncée de l'article 35, si elle
est confirmée, pourrait signifier une uniformisation
complète.
Article 38 : Financement de l'Union européenne
Cet article prévoirait que
le budget de l'Union "est intégralement financé
par des ressources propres", et donnerait la procédure
à suivre pour "l'établissement de
ce système de ressources propres". Le mot
"établissement" doit éveiller notre
attention. Les soi-disant "ressources propres"
qui existent aujourd'hui n'en sont pas vraiment, puisqu'il
ne s'agit pas d'impôts levés par l'Union européenne,
mais de simples contributions annuelles des Etats. Si l'on
veut "établir" quelque chose de différent,
c'est forcément un système de véritables
ressources propres, c'est-à-dire un impôt européen,
qui est depuis longtemps dans l'idée des eurocrates.
Article 41 : Action de l'Union dans le monde
L'avant-projet de Valéry Giscard
d'Estaing explique que cette disposition devrait définir
qui représente l'Union dans les relations internationales
"en tenant compte des compétences déjà
exercées au titre de la Communauté".
Cette manière de poser le problème introduit
déjà une distorsion : si l'on part des compétences
déjà exercées au titre de la Communauté,
qui ne sont pas l'essentiel, on donne forcément une
prime à la Commission qui en est le représentant.
Il aurait donc fallu dire : "tenant compte des compétences
majeures détenues par les Etats membres en toute
souveraineté, et des compétences mineures
exercées au titre de la Communauté".
Ici encore, on sent venir le dérapage.
On pourrait poursuivre longtemps l'analyse de cet avant-projet,
avec des résultats identiques. Notamment, il faudrait
parler des réformes utiles auxquelles l'avant-projet
ferme la porte, explicitement ou non. Par exemple, à
l'article 18, il est prévu de traiter des "attributions
de la Commission (y inclus le monopole d'initiative)".
Cette parenthèse signifie probablement que la Commission
est montée au créneau préventivement
pour couper court au débat qui risquait de se développer
sur la légitimité de son monopole de proposition
des textes (4).
Arrêtons là cependant : nous
en savons assez. Sous une présentation anodine, cet
avant-projet pose bien les fondements de la Constitution
supranationale d'un super-Etat européen.
---------------
(1) Voir notamment rapport de l'Intergroupe SOS Démocratie
au Parlement européen : Les Parlements nationaux,
piliers de la démocratie en Europe, octobre 2001.
(2) Voir Georges Berthu "Démocratie ou super
Etat", éditions FX. de Guibert, 2000.
(3) Opinion minoritaire au rapport Duff sur "l'impact
de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne
et son statut futur" (PE 313.401), voté
le 23 octobre 2002.
(4) Voir par exemple notre intervention récente devant
l'Association des Anciens Elèves du Collège
d'Europe "Quel rôle pour la Commission dans
la future Europe? "- Bruxelles, le 15 octobre 2002.
